Vanaf oktober 1914 is heel België, op het kleine stukje Ijzer na, door de Duitsers bezet.
De Belgische regering is uitgeweken naar Frankrijk en vestigt zich in Le Havre.  Koning Albert weigert echter pertinent te vertrekken en blijft met zijn troepen op Belgisch grondgebied.

Na de stabilisatie van het front wordt de bezetting van België eind 1914 definitief georganiseerd, waarbij het bezette gebied door de Duitsers in twee zones wordt verdeeld:

• Het ‘Etappengebiet’, dicht bij het front, omvat het grootste deel van Oost- en West-Vlaanderen en een stuk van Henegouwen.  Het staat onder direct militair bestuur;
• De rest van België wordt, samen met enkele kleine stukken van Noord-Frankrijk, bestuurd door het Gouvernement-Generaal in Brussel.  Van december 1914 tot zijn dood in april 1917 staat de bejaarde Pruisische officier Ferdinand von Bissing aan het hoofd van dit gezag.

De gouverneur-generaal is belast met zowel de militaire veiligheid, alsook het burgerlijk bestuur.  Zijn macht is quasi onbeperkt.  Hij dient enkel rekenschap af te leggen aan de Duitse keizer, waardoor de verordeningen die hij afkondigt, zonder meer kracht van wet hebben.  Op civiel gebied wordt hij bijgestaan door ‘Verwaltungschef’ Max von Sandt.

De Duitse bezetter tracht de Belgische administratieve overheidsdiensten zo intact mogelijk te houden.  Op lokaal niveau loopt het Duitse bestuur vrijwel volledig parallel aan het Belgische apparaat, waarbij elke Belgische gezagdrager – tot en met de stationschef – een Duits equivalent krijgt.

Een belangrijke uitzondering  hierop vormen echter de gemeentebesturen.  De burgemeester krijgt geen Duitse dubbelganger en de gemeenteraden behouden hun vergaderrecht. Toch heeft het gemeentebestuur slechts beperkte bewegingsvrijheid.  Hun handelen staat onder constant toezicht van het plaatselijke militaire gezag (ondergebracht in ‘Kommandanturen’) en al te weerspannige bestuursleden worden zonder pardon gedeporteerd.